کنوانسیون دریای خزر؛ تأمین امنیت ملی یا خسران جغرافیایی؟

به گزارش خبرگزاری مهر، خبرگزاری دفاع پرس نوشت: ماجرای رژیم حقوقی دریای خزر در مردادماه سال ۱۳۹۷ وارد فصلی تازه شد؛ زمانی که سران پنج کشور ساحلی در شهر «آکتائو» قزاقستان گرد هم آمدند تا پس از بیش از دو دهه چانه‌زنی‌های سخت، سندی را امضا کنند که از آن به عنوان قانون اساسی جدید خزر یاد می‌شود. این کنوانسیون با هدف پایان دادن به بلاتکلیفی‌های حقوقی، تنظیم روابط امنیتی، تعیین ابعاد کشتیرانی و ارتقای همکاری‌های زیست‌محیطی تدوین شد.

اما این متن پرطمطراق، در بطن خود پیچیدگی‌ها، تعارض‌ها و پرسش‌های بنیادینی را پنهان کرده است که سایه سنگین آنها بیش از هر کشور دیگری بر سر منافع ملی ایران سنگینی می‌کند و برای درک ابعاد گوناگون این سند، باید از میان لایه‌های امنیتی، حقوقی و جغرافیایی آن عبور کرد.

اگر از منظر ارزیابی دستاوردها به این معاهده نگریسته شود، برجسته‌ترین و بی‌بدیل‌ترین پیروزی ایران در کنوانسیون آکتائو، در حوزه امنیت ملی و مهار نفوذ قدرت‌های فرامنطقه‌ای رقم خورده است. بر اساس بند ۳ ماده ۳ این سند، حضور هرگونه نیروی نظامی، شناور و پایگاه متعلق به کشورهای غیرساحلی به‌ویژه آمریکا و اعضای ناتو در پهنه آبی و هوایی خزر به طور کامل و مطلق ممنوع گردید.

علاوه بر این، کشورهای ساحلی متعهد شدند که جغرافیا، سواحل و قلمرو خود را در اختیار هیچ قدرت ثالثی برای انجام اقدامات متخاصمانه، تجسسی یا نظامی علیه سایر همسایگان قرار ندهند. این دستاورد برای ایران که در حوزه‌های جنوبی و غربی خود با جبهه‌های متعددی از فشارهای منطقه‌ای مواجه است، مرزهای شمالی را به منطقه‌ای امن و دور از سناریوهای مداخله نظامی بیگانه تبدیل خواهد کرد.

دومین نکته مثبت حقوقی، تثبیت رسمی وضعیت نامساعد جغرافیایی ایران در یک سند بین‌المللی است؛ موضوعی که ابزار چانه‌زنی مناسبی برای دیپلماسی کشور فراهم می‌آورد. در ماده ۱ کنوانسیون و ذیل تعریف خطوط مبدأ، پذیرفته شد که اگر شکل خاص ساحل، کشوری را در موقعیت ناخرسند و نامناسبی قرار دهد، این نابرابری در تدوین فرمول‌های مرزی لحاظ خواهد شد.

همچینن از منظر حقوق بین‌الملل، ماده ۱ کنوانسیون موفق شد به سال‌ها مناقشه بر سر تعریف فنی این پهنه آبی پایان دهد. در این ماده، خزر نه به عنوان یک «دریاچه معمولی» و نه به عنوان «دریا» تابع کامل کنوانسیون ملل متحد در مورد حقوق دریاها (UNCLOS) شناخته شد؛ بلکه وضعیت آن به عنوان یک «پهنه آبی محصور در خشکِ ویژه و منحصربه‌فرد» به ثبت رسید.

همچنین درج رسمی نام «دریای خزر» (Caspian Sea) در متن بین‌المللی معاهده، هویت حقوقی و جغرافیایی آن را تثبیت کرد و راه را بر ادعاهای ساختگی یا تحمیل مقررات بین‌المللی دریاهای آزاد که به ضرر کشورهای ساحلی بود، بست.

یکی دیگر از جنبه‌های عملیاتی این کنوانسیون، ایجاد چارچوب قانونی و همکاری‌های فرامرزی در حوزه امنیت انتظامی و مرزی است. مواد ۱۱ و ۱۲ سند آکتائو، کشورهای ساحلی را مکلف به همکاری مشترک در زمینه مبارزه با تروریسم، قاچاق مواد مخدر، قاچاق انسان، صید غیرمجاز و جرم سازمان‌یافته می‌کند.

با توجه به موقعیت جغرافیایی منطقه و تهدیدات ناشی از گروه‌های تروریستی یا باندهای قاچاق در حاشیه خزر، این تبصره‌ها بستری قانونی را فراهم می‌آورند تا دستگاه‌های امنیتی و مرزبانی ایران بتوانند با تبادل اطلاعاتی و عملیات‌های هماهنگ با چهار کشور دیگر، امنیت نوار شمالی کشور را تقویت کنند.

از سوی دیگر، تعیین ۱۵ مایل دریایی به عنوان آب‌های سرزمینی تحت حاکمیت مطلق و ۱۰ مایل منطقه انحصاری ماهیگیری (مجموعاً ۲۵ مایل)، انضباط حقوقی و مرزی شفافی را برای مرزبانی و شیلات ایران ایجاد کرد. همچنین ثبت اصل «اجماع در تصمیم‌گیری‌ها» به این معناست که هیچ پروژه یا تصمیم کلانی در خزر بدون رضایت ایران به سرانجام نخواهد رسید و قدرت وتوی حقوقی کشور را تضمین می‌کند.

در بعد بازرگانی و ترانزیت، کنوانسیون آکتائو رژیم دریانوردی شفافی را برای هر پنج کشور ایجاد کرده است. بر اساس مواد ۳ و ۱۰ این سند، مابقی سطح دریا (ماورای ۲۵ مایل آب‌های سرزمینی و صیادی) به عنوان «پهنه مشترک دریانوردی» تعیین شده است.

این بدان معناست که ناوگان تجاری و کشتیرانی ایران حق دارد تحت پرچم ملی کشور، به صورت آزادانه در تمامی سطح دریای خزر دریانوردی کند. این مسئله با حذف خطرات ناشی از اعمال رفتارهای تبعیض‌آمیز یا توقیف‌های غیرقانونی، امنیت ترانزیت در مسیرهای شمال-جنوب و ناوگان تجاری ایران در خزر را به طور کامل تضمین می‌نماید.

اما با عبور از ظاهر امنیتی معاهده، نکات منفی، چالش‌ها و خسارت‌های عمیق حقوقی و اقتصادی آن برای ایران نمایان می‌شود. نخستین ضربه کاراری کنوانسیون آکتائو، کنار گذاشتن و بی‌اهمیت انگاشتن عهدنامه‌های تاریخی ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰ میان ایران و شوروی بود.

در آن قراردادها، خزر یک «دریاچه مشترک» و مشاع تلقی می‌شد که در آن دو کشور حقوقی کاملاً برابر داشتند و دکترین حقوقی ایران پس از فروپاشی شوروی نیز بر پایه حفظ رژیم مشاع یا تقسیم مساوی خزر به ۵ سهم ۲۰ درصدی استوار بود. کنوانسیون ۲۰۱۸ عملا روح این معاهدات تاریخی را ابطال کرد و با اتخاذ منطق دریاهای آزاد، سهم ۵۰ یا ۲۰ درصدی ایران را از رسمیت انداخت و موقعیت چانه‌زنی کشور را از حالت تهاجمی به وضعیتی مدافعانه تنزل داد.

بزرگ‌ترین گره و چالش منفی این سند، بلاتکلیفی مطلق در تعیین مرزها و منابع نفت و گاز به دلیل فرم ویژه ساحل ایران است. سواحل ایران در جنوب خزر برخلاف سواحل گوژپشت و جزیره‌دار همسایگان شمالی، سفت، صاف و فرورفته (مقعر) است. اگر تقسیم دریا بر اساس روش‌های رایج بین‌المللی مانند «خط منصف» انجام شود، سهم ایران از کل خزر و بستر آن به رقمی ناچیز در حدود ۱۱ تا ۱۳ درصد تقلیل می‌یابد. اگرچه کنوانسیون به این نابرابری جغرافیایی اشاره کرده، اما در بند ۳ ماده ۷، تعیین دقیق فرمول خطوط مبدأ و مرزها را به موافقت‌نامه جداگانه‌ای در آینده موکول ساخته است.

یکی دیگر از جدی‌ترین انتقادات فنی و اقتصادی به کنوانسیون ۲۰۱۸، نحوه مواجهه آن با مسئله «زیربستر» و منابع عظیم نفت و گاز نهفته در آن است. بر خلاف پهنه آبی خزر که تکالیف دریانوردی و شیلات آن مشخص شد، کنوانسیون از تعیین تکلیف زیربستر شانه خالی کرد و طبق ماده ۸، مالکیت و خطوط مرزی بستر و زیربستر را به «توافق‌نامه‌های دوجانبه یا چندجانبه میان کشورهای ذی‌نفع» واگذار نمود.

این ساختار عملاً دست کشورهای شمالی خزر (روسیه، قزاقستان و جمهوری آذربایجان) را که از سال‌ها قبل بر اساس الگوی «خط منصف اصلاح‌شده» بستر را میان خود تقسیم کرده و وارد مرحله استخراج نفت و گاز شده بودند، باز گذاشت؛ اما ایران را در جنوب خزر متضرر کرد. از آنجا که سواحل ایران مقعر است و عمیق‌ترین و دشوارترین بخش‌های زیربستر خزر در سمت جنوب قرار دارد، مشخص نشدن فرمول تقسیم زیربستر سبب شده تا وضعیت میدان‌های نفتی و گازی مشترک و ارزشمندی مانند میدان البرز (که آذربایجان آن را سردار جنگل/Araz-Alov-Sharg می‌نامد) در هاله‌ای از ابهام باقی بماند.

ایران به دلیل عدم احراز مالکیت رسمی بر این بخش از زیربستر و ریسک‌های بالای حقوقی، توان جذب سرمایه‌گذاری خارجی یا استخراج مستقل را از دست داده، در حالی که همسایگانش بدون معطل ماندن برای توافق نهایی، در حال برداشت از ثروت‌های زیراززمینی خزر هستند.

در نهایت، یکی دیگر از نکات بسیار منفی و زیان‌بار کنوانسیون برای اقتصاد انرژی ایران، ماده ۱۴ و مجوز احداث لوله‌های نفت و گاز از کف دریا است. این ماده اجازه می‌دهد که کشورهای ساحلی بدون نیاز به رضایت تمام ۵ کشور و تنها با موافقت کشورهایی که لوله از بخش آنها عبور می‌کند، خطوط انتقال انرژی در بستر خزر احداث کنند.

این بند در واقع جاده‌صاف‌کن اجرای «خط لوله ترانس-کاسپین» برای انتقال مستقیم گاز ترکمنستان و آذربایجان به اروپا خواهد بود؛ پروژه‌ای که ایران را از عواید هنگفت ترانزیت و سواپ انرژی محروم کرده، نقش ژئوپلیتیک کشور را به‌عنوان هاب انرژی منطقه تضعیف می‌کند و شریان‌های اقتصادی را از روی سر ایران عبور می‌دهد.

در جمع‌بندی نهایی، کنوانسیون آکتائو ۲۰۱۸ برای ایران یک معاهده امنیتی موفق، اما توافقی اقتصادی و حقوقی ناتمام است. این سند توانست تهدید نظامی بیگانگان را مهار کند، اما با ارجاع نهایی ترسیم مرزها به آینده، کشور را در دالان پیچیده‌ای از بلاتکلیفی قرار داد.

همین وزن سنگین معایب و بیم از تثبیت حداقل سهم از منابع انرژی باعث شده است که این کنوانسیون پس از گذشت سال‌ها هنوز به تصویب نهایی مجلس شورای اسلامی نرسد و سرنوشت واقعی سهم ایران، چشم‌انتظار دیپلماسی و مذاکرات آینده بر سر «موافقت‌نامه خطوط مبدأ» باقی بماند.